Zákaz výstavby větrných elektráren v lese spolkovým zákonem byl v Německu protiústavní

Na území Kraje Vysočina hned několik investorů oznámilo záměr postavit větrné parky na lesních pozemcích. Podle stanoviska Ministerstva zemědělství České republiky je podobný záměr z hlediska zákona možný formou trvalého nebo dočasného odnětí funkce lesa.

V sousedním Německu došlo k pokusu zabránit průniku větrných elektráren do lesa formou zákona spolkové země (obdoba krajů v české republice).

Aby bylo možné v zalesněné oblasti Svobodného státu Durynsko postavit větrnou elektrárnu , musí být úředně schváleno nezbytné vykácení a přeměna lesních pozemků na nové využití (přeměna / český ekvivalent „odnětí funkce“).

Podle § 10 odst. 1 věty 2 Durynského lesního zákona (ThürWaldG) byla v Durynsku zakázána změna využití pozemků pro výstavbu větrných turbín. Toto nařízení bez výjimky a bez možnosti schválení vylučovalo přeměnu pro výstavbu větrných turbín. Přibližně čtyřiatřicet procent rozlohy Svobodného státu Durynsko je zalesněno. Významnou část lesů Durynska tvoří tzv. kalamitní oblasti, kde lesnické využívání není možné nebo je možné jen ve velmi omezené míře kvůli poškození lesa, například způsobenému polomy nebo kůrovcem . Tyto poškozené lesní porosty a mýtiny jsou rovněž považovány za les a vztahuje se na ně vyloučení přeměny pro výstavbu větrných turbín podle § 10 odst. 1 věty 2 Durynského lesního zákona (ThürWaldG).

Ústavní stížnost v Německu podali vlastníci lesních pozemků nacházejících se v Durynsku. Les na jejich pozemcích byl značně poškozen, zejména napadením škůdci, a proto byl vykácen; na těchto pozemcích hodlají postavit a provozovat větrné turbíny. Ve své ústavní stížnosti zpochybňovali vyloučení nutné přeměny podle § 10 odst. 1 věty druhé durynského lesního zákona a konkrétně se dovolávají porušení svých vlastnických práv (článek 14 odst. 1 ústavy).

Klíčové úvahy Ústavního Senátu v Německu (Rozhodnutí ze dne 27. září 2022 – 1 BvR 2661/21)

Přípustná ústavní stížnost je důvodná.

I. Zákaz změny druhu využití lesních ploch pro výstavbu větrných elektráren, jak je upraven v § 10 odst. 1 větě druhé ThürWaldG, zasahuje do základního práva stěžovatele na vlastnictví chráněného § 14 odst. 1 GG jako obsahovým a omezujícím ustanovením.

II. Zásah není odůvodněný, protože napadené nařízení je formálně protiústavní. Svobodný stát Durynsko nemá zákonodárnou pravomoc k přijetí takového nařízení.

1. Základní zákon nestanovuje legislativní pravomoc pro lesní právo jako samostatnou oblast práva. Napadené ustanovení by však mohlo být zařazeno do oblastí souběžné legislativy uvedených v čl. 74 odst. 1 Základního zákona, zejména pod č. 18 (pozemkové právo) a č. 29 (ochrana přírody a správa krajiny). V důsledku toho spadá § 10 odst. 1 věta druhá zákona o lesích Durynska do legislativní pravomoci pro pozemkové právo, kterou spolková vláda v tomto ohledu vyčerpávajícím způsobem využila. Spolkové země jsou proto z legislativní činnosti v této oblasti vyloučeny.
2. a) Pozemkové právo ve smyslu článku 74 odst. 1 bodu 18 Ústavy (GG) je územní regulace využívání půdy normami veřejného práva, které se přímo týkají půdy, tj. normami, které upravují právní vztah mezi lidmi a půdou přidělováním a vymezováním využití různým oblastem. Ustanovení pozemkového práva upravují zejména koordinaci a vyvažování konkurenčních využití a funkcí půdy. Předcházejí specifickým konfliktům v oblasti využívání půdy a řeší je a vyrovnávají napětí vyplývající z využívání půdy. Předpisy pozemkového práva upravují základní povahu využívání půdy. Pozemkové právo však nezahrnuje předpisy o užívání v širším smyslu, které by podrobně specifikovaly způsob obecně přípustného užívání, například k prevenci typických rizik spojených s takovým užíváním. Do této souvislosti patří i předpisy týkající se „právní kvality“ půdy, což znamená, že obecně upravují, jak lze nemovitosti využívat, nebo vylučují určité typy využití půdy na daném místě.

b) Legislativní pravomoc podle článku 74 odst. 1 bodu 29 Základního zákona (ochrana přírody a péče o krajinu) zahrnuje jak ochranu prostřednictvím prevence nebezpečí pro přírodu a krajinu, tak i péči prostřednictvím formování aktivit státu zaměřených na zlepšení stavu přírody a krajiny. Obecně se jedná o opatření, která slouží k ochraně a podpoře planě rostoucích rostlin a živočichů, jejich společenstev a přírodních stanovišť, jakož i k ochraně krajiny a krajinných prvků v přírodních podmínkách. Příroda a krajina mohou být předmětem regulace nejen ve své ekologické, ale i ve své estetické funkci.

Předpisy v oblasti ochrany přírody a správy krajiny se mohou podobat předpisům pozemkového práva, pokud se stejně jako ty druhé zakládají na výměrách pozemků a – případně na regionálním základě – brání určitým formám využívání půdy, zejména ovlivňují zastavitelnost nemovitostí. Naopak pozemkové právo se svými ustanoveními o zastavitelnosti venkovských oblastí zahrnuje předpisy, které konkrétně udržují oblasti bez zástavby, a tím zachovávají prostor pro přírodu a krajinu. Předpisy v oblasti ochrany přírody a správy krajiny se pak od předpisů pozemkového práva liší svým specifičtějším zaměřením na chráněná aktiva přírody a krajiny. Nestanovují konkrétní typy nebo funkce využití v celé oblasti, ale spíše se zabývají jedinečným charakterem nebo zvláštní polohou konkrétních částí přírody a krajiny, které si vzhledem ke svým zvláštním, ba i estetickým, funkcím obzvláště vyžadují ochranu nebo rozvoj.

3. Vzhledem k tomu, že podle článku 72 odst. 3 bodu 2 ústavy mohou spolkové země (Länder) v oblasti ochrany přírody a krajinné úpravy – na rozdíl od pozemkového práva – obecně vydávat předpisy odchylující se od spolkového práva, musí být § 10 odst. 1 věta druhá zákona o durynských lesích (ThürWaldG) přidělena do konkrétní legislativní pravomoci. Ta závisí na přímém předmětu nařízení, jeho účelu a účinku, přičemž toto přidělení vychází především z objektivního předmětu přezkumného zákona. Napadené nařízení v konečném důsledku spadá do působnosti pozemkového práva.

a) Přímý předmět § 10 odst. 1 věty druhé durynského lesního zákona (ThürWaldG) podporuje jeho klasifikaci jako pozemkového práva. Přímým předmětem napadené úpravy je pozemek. Jak je pro pozemkové právo typické, toto ustanovení jakožto územně vázaná úprava objasňuje – v tomto případě negativně – povolené využití půdy tím, že vylučuje využití lesních ploch pro výstavbu větrných turbín.

Ačkoli by předmět nařízení mohl být považován za součást ochrany přírody a správy krajiny, jelikož se týká zalesněných oblastí, nezabývá se specifickými potřebami ochrany zalesněných oblastí, které vyžadují zvláštní ochranu a rozvoj. Místo toho chrání všechny zalesněné oblasti bez výjimky před výstavbou větrných turbín, a proto je v podstatě nařízením o využívání půdy, jehož cílem je udržet nezastavěné pozemky čisté. Aby nařízení specifická pro danou oblast spadala pod legislativní jurisdikci v oblasti ochrany přírody a správy krajiny, musela by sloužit specifičtější potřebě, která přesahuje obecnou potřebu nezastavěné přírody a krajiny, konkrétně ochraně nebo rozvoji konkrétních prvků přírody a krajiny.

b) Účinek napadeného ustanovení rovněž podporuje jeho klasifikaci jako pozemkového práva. Přímým právním důsledkem napadeného nařízení je zákaz změny využití lesních ploch za účelem výstavby větrných turbín. Vyloučení určitých typů využití na základě plochy je typickým nástrojem pro vyrovnávání napětí v pozemkovém právu, a tedy i v samotném pozemkovém právu. Pozemkověprávní účinek § 10 odst. 1 věty druhé durynského lesního zákona je dále potvrzen skutečností, že toto ustanovení strukturálně ruší pozemkověprávní účinek nařízení v § 35 odst. 1 č. 5 spolkového stavebního řádu (BauGB) týkajícího se preferenčního zacházení s větrnými turbínami ve venkovských oblastech tím, že nahrazuje preferenční zacházení na základě plochy zákazem na základě plochy.

c) Účel předpisu, který lze určit na základě formulace, systematického zařazení, kontextu a historie jeho vzniku, rovněž podporuje jeho zařazení do předmětu pozemkového práva.

(aa) Ačkoli znění napadeného ustanovení, posuzované samostatně, neumožňuje vyvodit žádné závěry o tom, zda se jedná o regulaci týkající se pozemkového práva nebo ochrany přírody a krajiny, jeho systematické zařazení hovoří proti jeho zařazení do oblasti ochrany přírody a péče o krajinu a ve prospěch jeho zařazení do oblasti pozemkového práva.

Je irelevantní, do kterých kategorií kompetencí má být zařazeno regulační prostředí § 10 odst. 1 věty druhé zákona o durynských lesích (ThürWaldG). Napadené ustanovení není s tímto prostředím tak úzce spjato, aby jeho klasifikace kompetencí odpovídala klasifikaci souvisejících předpisů. Předpis je samostatný, ve svém účinku zcela nezávislý, zejména na ostatních ustanoveních § 10 ThürWaldG, a s regulační technikou, která se liší od regulace všech ostatních typů využití půdy, zavádí odlišný režim využívání půdy, a to jak formálně, tak obsahově.

Předpoklad, že napadené ustanovení objektivně směřuje ke specifickým účelům ochrany přírody a krajinné úpravy, je systematicky vyvracen, a to především skutečností, že Durynský lesní zákon již obsahuje v § 9 a 9a ustanovení, která umožňují specifické, oblastně specifické předpisy pro lesní oblasti za účelem ochrany přírody a krajiny. Není zřejmé, jaké další specifické potřeby ochrany přírody nebo krajinné úpravy má zákaz přeměny v § 10 odst. 1 větě druhé Durynského lesního zákona uspokojit. Objektivně se napadené nařízení zaměřuje spíše na to, aby celá lesní oblast Durynska byla obecně bez větrných turbín, bez ohledu na specifické potřeby ochrany přírody a krajinné úpravy. To je regulační cíl podle pozemkového práva.

(bb) Předpoklad, že § 10 odst. 1 věta druhá Durynského lesního zákona objektivně směřuje k naplnění specifických potřeb ochrany přírody a krajinné úpravy, je rovněž v rozporu s věcným kontextem, protože podle nařízení plošné vyloučení větrných turbín v lesích znamená, že vlastnosti nebo umístění konkrétního využívaného lesa a jeho specifická potřeba ochrany jsou irelevantní. Podle napadeného nařízení nemohou být větrné turbíny v lesích povoleny, a to ani v případě, že lesní oblasti jsou vystaveny masivním ekologickým škodám, které mohou sestávat pouze z mrtvého dřeva nebo holin. To se týká značných částí Durynského lesa. Nařízení dále vylučuje pouze přeměnu na větrnou energii, nikoli však jiné změny využití ve prospěch jiných stavebních projektů, které by mohly být zvažovány ve venkovských oblastech a které by mohly podobně narušit funkce lesa.

cc) Legislativní materiály a historie legislativního procesu týkající se § 10 odst. 1 věty druhé zákona o durynských lesích rovněž hovoří proti tomu, aby objektivní účel nařízení byl vnímán jako ochrana přírody a péče o krajinu, a v každém případě nedávají důvod pochybovat o jeho klasifikaci jako pozemkového práva.

4. Podle článku 72 odst. 1 Ústavy mají spolkové země (spolkové státy) v rámci svých příslušných legislativních pravomocí pravomoc vydávat zákony v oblasti pozemkového práva, pokud a v rozsahu, v jakém Federace nevykonala svou pravomoc vydáním zákona. V důsledku toho je třeba pravomoc spolkových zemí v této věci odepřít. Federace vyčerpávajícím způsobem vykonala svou legislativní pravomoc prostřednictvím zákonných předpisů ve Federálním stavebním řádu.

a) § 35 odst. 1 bod 5 německého spolkového stavebního řádu (BauGB) zavádí přednostní plánovací právo pro větrnou energii ve venkovských oblastech, což výrazně usnadňuje její schvalování. Tento režim využití území je doplněn § 35 odst. 3 větou 3 BauGB, podle kterého lze prostřednictvím tzv. plánování koncentračních zón udržet jiné oblasti bez větrných turbín přidělením specifických ploch pro lokality s větrnou energií.

Neexistuje žádný náznak toho, že by federální stavební řád zamýšlel povolit další předpisy týkající se využívání půdy ze strany států, jako je například § 10 odst. 1 věta 2 Durynského lesního zákona (ThürWaldG), které zase zakazují využívání půdy pro výstavbu větrných turbín v lesích. Zatímco § 249 odst. 3 věta 1 Federálního stavebního řádu umožňuje státům určitá zvláštní nařízení týkající se vzdáleností mezi zařízeními větrné energie a obytnými oblastmi, § 10 odst. 1 věta 2 Durynského lesního zákona, navzdory podobnému účinku zákazu výstavby větrných turbín, zjevně nespadá pod § 249 odst. 3 Federálního stavebního řádu, protože se nejedná o regulaci vzdáleností, ale spíše o zákaz výstavby v zalesněných oblastech.

b) V důsledku toho § 9 odst. 3 bod 2 spolkového lesního zákona (BWaldG) neotevírá federální právo regulaci, jako je § 10 odst. 1 věta 2 durynského lesního zákona (ThürWaldG). Zatímco § 9 odst. 3 bod 2 BWaldG umožňuje spolkovým zemím stanovit, že přeměna lesů podléhá dalším omezením nebo, zejména v případě ochranných a rekreačních lesů, je zcela zakázána, předpoklad, že by ustanovení spolkového stavebního řádu (BauGB) týkající se preferenčního zacházení s větrnými turbínami ve venkovských oblastech mohla být na tomto základě přepsána, je v rozporu jak s § 35 odst. 1 bod 5 BauGB, tak s § 9 samotného BWaldG.

(aa) § 35 odst. 1 bod 5 německého spolkového stavebního řádu (BauGB) nelze vykládat tak, že umožňuje obcházení lesních oblastí plošnými státními zákazy větrných turbín v lesích preferenční zacházení s větrnou energií, které je v něm upraveno, na základě § 9 odst. 3 bodu 2 spolkového lesního zákona (BWaldG). I při letmém zkoumání je vysoce nepravděpodobné, že by spolkový stavební řád zamýšlel umožnit lesnímu právu obcházet režim využívání půdy, podrobně popsaný v § 35 a 249 spolkového stavebního řádu pro výstavbu větrných turbín ve venkovských oblastech, pro všechny lesní oblasti; takové rozsáhlé obcházení by vyžadovalo výslovné otevření. Proti tomuto výkladu dále hovoří skutečnost, že rozšíření větrné energie prakticky nepostradatelně přispívá k omezení změny klimatu, jak to nařizuje článek 20a Ústavy (GG) a povinnosti ochrany základních práv. Aby bylo možné dodržet ústavou stanovený cíl ochrany klimatu, kterým je omezit globální oteplování výrazně pod 2,0 °C, ideálně na 1,5 °C, je nezbytné další značné úsilí o snížení emisí skleníkových plynů, k čemuž by mělo přispět zejména rozšíření větrné energie. Toto rozšíření zároveň podporuje bezpečnost dodávek energie, která je v současné době obzvláště zranitelná.

bb) Samotný § 9 federálního lesního zákona (BWaldG) rovněž argumentuje proti myšlence, že § 9 odst. 3 č. 2 BWaldG by měl umožnit spolkovým zemím zavést plošný zákaz přeměny lesních ploch na větrné turbíny. Dále je již zřejmé, že § 9 odst. 3 č. 2 BWaldG vůbec nezmiňuje skutečnost, že by spolkové země měly mít možnost potlačit preferenční zacházení s větrnými turbínami ve venkovských oblastech, přesně upravené ve federálním stavebním řádu, na všech lesních plochách. Plošné zákazy přeměny ze strany spolkového zákonodárce by byly také koncepčně v rozporu s § 9 BWaldG. § 9 BWaldG stanoví pravidlo vyváženosti, podle kterého musí být vyváženy specifické lesnické zájmy (ochrana a ekologie lesů, lesnictví) a zájmy vlastníků lesů. Toto nařízení předepisuje jasně definovaný a diferencovaný režim vyváženosti, který spolkové země nemohou nahradit plošnými zákazy přeměny.