Fotovoltaika na střeše domu v městské památkové rezervaci Jihlavy je nepřípustná, konstatoval Nejvyšší správní soud

Dlouholetý právní spor o instalaci fotovoltaické elektrárny na střechu domu v městské památkové rezervaci Jihlavy je u konce. Fotovoltaika je nepřípustná. Kasační stížnost důchodkyně zamítl Nejvyšší správní soud a tím potvrdil předchozí verdikt Krajského soudu v Brně.

Žalobkyně uvedla, že je důchodkyní a s ohledem na výši důchodu musí hledat cesty, jak tuto nelehkou situaci zvládnout, a to i s ohledem na povinnosti spojené s údržbou svého domu jako součásti MPR. Správní orgány nevzaly v potaz environmentální, ekonomické a sociální aspekty věci. Konkrétně poukázala na rostoucí ceny zboží, služeb a energií v důsledku války na Ukrajině a na politické důsledky s tím spojené.Dále namítla, že výstavba fotovoltaické elektrárny jako obnovitelného zdroje energie je přínosná pro životní prostředí, a to zejména s ohledem na řešení klimatické krize. Proto jsou na jejich vybudování poskytovány dotace, ostatně žalobkyně rovněž jednu obdržela. Prosazování památkové péče má význam jedině v případě, pokud jsou zajištěny potřeby obyvatel a ochrana životního prostředí. Dále žalobkyně s odkazem na rozsudek Krajského soudu v Plzni namítla, že památková ochrana nemusí nutně převažovat nad zájmem na ochraně životního prostředí díky výrobě energie z obnovitelných zdrojů, přičemž zdůraznila i vzájemné vizuální vlivy dané stavby a jejího okolí z hlediska zájmů památkové ochrany, zejména relevanci jiných rušivých objektů v MPR.

V této souvislosti podotkla, že i v blízkosti jejího domu se nachází objekty, které kvalitu MPR snižují, jako jsou graffiti, billboardy, potrubí, vikýře, antény či klimatizace.

Krajský soud žalobu zamítl. V odůvodnění rozsudku uvedl, že správní orgány posoudily žádost s přihlédnutím k individuálním okolnostem věci a dostatečně zhodnotily i kolizi veřejných zájmů se soukromými zájmy žalobkyně. Test proporcionality provedly sice jen implicitně, avšak správně.

Vycházely z vyjádření Národního památkového ústavu, územního odborného pracoviště v Telči, z nějž vyplývá, že v blízkém okolí dotčeného domu se nachází významná secesní vila a kulturní památka kostel sv. Ducha.

Dům žalobkyně svojí polohou přispívá k utváření střešní krajiny a uplatňuje se v blízkých a vzdálených pohledech na MPR.

Žalovaný Krajský úřad Kraje Vysočina k tomu ve svém rozhodnutí dodal, že dům žalobkyně se nachází ve frekventované lokalitě u silnice s hustým provozem a velkým množstvím chodců, přičemž pohledová exponovanost střechy domu je vysoká. Krajský soud se ztotožnil se správními orgány, že soukromý zájem žalobkyně na instalaci panelů nepřevážil nad veřejným zájmem na ochraně MPR. Zdůraznil význam domu žalobkyně jako prvku urbanistického celku (společně s kostelem, vilou a přilehlým parkem).

Neztotožnil se s tím, že by na posouzení věci mohly něco změnit rušivé prvky v blízkosti domu žalobkyně.

Některé tyto prvky se totiž nenachází na území MPR, přičemž z hlediska památkové ochrany je podstatný pohled směrem na památkovou rezervaci, nikoli směrem od ní. Další prvky se sice v MPR nachází, nejedná se však o pohledově tolik významné elementy, jako jsou panely pokrývající značnou část rozsáhlé střechy.

Krajský soud uznal, že veřejný zájem na ochraně MPR může v obecné rovině kolidovat i s veřejným zájmem na ochraně životního prostředí. V této souvislosti však odkázal na § 2 odst. 2 písm. a) bod 18 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), z nějž vyplývá, že za vybudovanou ve veřejném zájmu lze považovat jedině fotovoltaickou elektrárnu o výkonu 1 MW a více.

Podle soudu je tedy zřejmé, že fotovoltaická elektrárna (FVE) žalobkyně sice může drobnou měrou přispět k ochraně životního prostředí, stěží to však bude její hlavní role; tu zde hrají soukromé zájmy žalobkyně.

Proto ani nelze říci, že by stěžovatelka nějakou zásadní měrou přispívala k energetické suverenitě státu. Zvyšuje-li se poptávka po FVE, lze předpokládat, že většina z nich bude vybudována mimo památkové rezervace. Za nerozhodné krajský soud označil i to, že stěžovatelka na zbudování FVE obdržela dotaci.

Ve správním řízení nebylo zpochybněno, že vybudování panelů je ekonomickým zájmem žalobkyně. Ten však musel být upozaděn ve prospěch památkové ochrany. Krajský soud se s tím ztotožnil a pro nadbytečnost neprovedl důkazy osvědčující ekonomickou situaci žalobkyně. Nadto uvedl, že vlastnictví památkově chráněné nemovitosti s sebou nese přídatné povinnosti znamenající i zvýšené náklady, což však neznamená, že musí být vyváženy vstřícným přístupem správních orgánů v jiných otázkách. Na posouzení věci nemůže nic změnit ani politická a ekonomická situace.

Nejvyšší správní soud se ke kolizi veřejného zájmu na památkové ochraně a veřejného zájmu na použití obnovitelných zdrojů energie, a tedy ochraně životního prostředí, vyjádřil v rozsudku ze dne 13. 1. 2017, č. j. 2 As 207/2016-46, v němž ohledně vybudování větrných elektráren uvedl (zvýraznění doplněno): „Pojem veřejný zájem není nikterak definován zákonem, lze jej vymezit stejně, jak to učinil ve svém rozhodnutí již krajský úřad, který konstatoval odvoditelnost zájmu jako zájmu veřejného, ‚jestliže je zájmem celé společnosti nebo podstatné části společnosti (veřejnosti) a směřuje k všeobecnému blahu a dobru‘.

Co je takovým veřejným zájmem, lze v praxi vysledovat zejména z politických a zákonodárných aktů legitimních orgánů, z politického diskursu, veřejného diskursu k nejrůznějším odborným otázkám aj. Ochrana životního prostředí je z tohoto pohledu v obecné rovině nepochybně veřejným zájmem. V rámci ochrany životního prostředí je za současného stavu politického a odborného diskursu považováno za žádoucí, jakkoli to může být z řady odborných (zejména ekonomických a ekologických) hledisek považováno za mimořádně sporné, podporovat výrobu elektrické energie z tzv. obnovitelných zdrojů.

V současné době tedy existuje rámcová většinová politická shoda vyjádřená nejrůznějšími politickými i legislativními akty na světové, evropské i národní úrovni, že výroba energie z obnovitelných zdrojů směřuje k vyšší míře ochrany životního prostředí, a že je proto v zájmu celé společnosti, aby byly za přiměřených podmínek uskutečňovány záměry tomuto přispívající.

Za takový záměr je tedy možné považovat stavbu a provozování předmětných VTE, v nichž se elektrická energie vyrábí tak, že samotný provoz takovéto elektrárny produkuje velmi nízké, fakticky téměř nulové emise tzv. skleníkových plynů, zejména oxidu uhličitého.

V projednávaném sporu o fotovoltaiku na střeše domu v Městské památkové rezervaci (MPR) krajský soud vyšel z toho, že na jedné straně je dán veřejný zájem na ochraně památkových hodnot v MPR a na straně druhé zájem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů a s tím související energetické suverenitě státu. Jakkoliv této druhé skupině zájmů neupřel povahu zájmů veřejných, shledal, že posuzovaná FVE představuje pouze zcela marginální přínos pro jejich naplnění. Tyto hodnoty se podle krajského soudu překrývají se soukromým zájmem stěžovatelky, který prezentovala v dosavadním řízení. S krajským soudem by bylo možné polemizovat, zda nebylo namístě argumentačně vyzdvihnout tu stránku výroby energie z obnovitelných zdrojů, jež naplňuje veřejný zájem, a to v návaznosti na výše zmíněnou judikaturu NSS.

Nejvyšší správní soud souhlasil s provoinstančním soudem, že klíčové je, že správní orgány hodnotily všechny výše shrnuté kolidující zájmy.

Stěžovatelka v kasační stížnosti brojila proti tomu, že krajský soud přiznal zájmu na výrobě energie z obnovitelných zdrojů příliš malý význam, neboť ačkoliv příspěvek její FVE pro ochranu životního prostředí vskutku není významný, je třeba vnímat kumulativní efekt všech obnovitelných zdrojů energie.

K tomu NSS uvedl, že při posuzování kolize veřejného zájmu na ochraně památkových hodnot v MPR s veřejným zájmem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů je rozhodující intenzita těchto veřejných zájmů daná konkrétními okolnostmi posuzované věci.

Významné z hlediska intenzity prvního z uvedených veřejných zájmů jsou charakteristika chráněných památkových hodnot a míra zásahu do nich v důsledku instalace panelů, pro intenzitu druhého z veřejných zájmů je významná mj. výkonnost fotovoltaické elektrárny, jež ovlivňuje míru ochrany životního prostředí. Veřejnému zájmu na výrobě energie z obnovitelných zdrojů nelze přiznat takovou intenzitu, kterou mají ve svém souhrnu všechny obnovitelné zdroje energie. Naopak lze zohlednit pouze intenzitu, s níž je tento veřejný zájem naplňován prostřednictvím konkrétní posuzované FVE. Právě takto krajský soud postupoval.

Stěžovatelčina argumentace směřovala také k tomu, že jelikož je v projednávané věci dán veřejný zájem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů, měl by veřejný zájem na ochraně památkových hodnot ustoupit v jeho prospěch. Tomu podle Nejvyššího správního soudu nelze přisvědčit, stejně jako opačnému přístupu, podle nějž by ochrana památkových hodnot měla mít vždy (nebo alespoň zpravidla) přednost před zájmem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů. Jak NSS uvedl, určující je intenzita těchto kolidujících zájmů v konkrétním případě daném jeho individuálními okolnostmi.

Předmětem správního řízení byly panely v podobě, jak byly bez potřebného závazného stanoviska magistrátu fakticky umístěny na střechu stěžovatelčina domu. FVE je provedena ve zcela standardní podobě, jak se běžně umísťuje na střechy domů mimo památkově chráněná území. Z fotodokumentace založené ve správním spisu ani podání stěžovatelky nevyplývá, že by učinila jakýkoliv kompromis z důvodu umístění FVE v MPR (např. volbou solárních střešních tašek odpovídající barvy). Jedná se o souvislou plochu panelů černé barvy připevněných ke konstrukci na střeše z pálených tašek oranžové barvy, která se pohledově uplatňuje z přilehlých veřejných prostranství při pohledu směrem k MPR.

Veřejný zájem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů lze podle soudního verdiktu naplnit různými způsoby i mimo území MPR. K jeho dosažení není nezbytné, aby panely byly umístěny právě též na střeše stěžovatelčina domu. Veřejný zájem na výrobě energie z obnovitelných zdrojů a na dekarbonizaci budov nelze bez opory v právních předpisech vykládat jako právo na umístění FVE na každou budovu. Na straně druhé zájem na ochraně památkových hodnot lze uplatnit pouze v té části území, kde jsou tyto hodnoty soustředěny. Nelze proto přisvědčit stěžovatelce, že by napadené rozhodnutí bylo výrazem diskriminace vlastníků nemovitých věcí v MPR. Stejným nebo obdobným způsobem lze přistupovat pouze k situacím, které jsou stejné či podobné. Pokud se však nemovitá věc nachází v památkově hodnotném území, jehož ochrana vyžaduje omezení vlastnického práva např. v souvislosti s možností umístit FVE na střechu domu, jedná se o objektivní důvod pro rozdílné zacházení v porovnání s nemovitými věcmi, jež takové (chráněné) kvality nevykazují. Nejedná se proto o porušení principu rovnosti před zákonem, neboť rozdílné zacházení je odůvodněno objektivním věcně relevantním důvodem. Správní orgány v posuzované věci s odkazem na vyjádření odborné organizace státní památkové péče popsaly hodnoty chráněné v MPR a způsob jejich narušení v důsledku instalace panelů. V tomto směru není nesprávná úvaha krajského soudu, podle nějž lze předpokládat, že naprostá většina FVE bude instalována mimo památkové rezervace, neboť to je v jiných částech sídel méně konfliktní.